Cơ chế tham vấn song phương Trung Quốc-Philippines về Biển Đông: Triển vọng và thách thức

Thứ sáu, 30 Tháng 3 2018 10:40
In

Trung Quốc và Philippines cho rằng cơ chế này đã đạt được một số dấu hiệu lạc quan ban đầu. Tuy nhiên, theo đánh giá và phân tích từ các nhà quan sát, vẫn còn nhiều việc phải làm trước khi họ có thể chuyển sang giai đoạn hoạt động chung tiếp theo, chứ chưa nói đến cùng phát triển.

Tóm tắt 

ü  Một kết quả của sự thay đổi hoàn toàn trong quan hệ Trung Quốc-Philippines kể từ khi Tổng thống Philippines Rodrigo Duterte lên nắm quyền vào tháng 6/2016 là Cơ chế tham vấn song phương (BCM) về Biển Đông. 

ü  Kiên quyết phản đối sự tham gia của các cường quốc ngoài khu vực hoặc bên thứ ba vào các tranh chấp trên Biển Đông, Trung Quốc coi BCM là cách thực tiễn và khả thi nhất để xử lý những tranh chấp giữa các bên liên quan. 

ü  Hai cuộc họp BCM được tổ chức cho tới nay rõ ràng đã dẫn đến việc 2 nước triệu tập các nhóm công tác kỹ thuật để làm việc về các sáng kiến hợp tác có thể thực hiện được. Các chi tiết cụ thể chưa được công khai. 

ü  Trong lĩnh vực dầu khí rất được chú ý, hai nước vẫn đang trong giai đoạn tham vấn và thăm dò. Hai nước tỏ ra lưu tâm đến những bài học "đau đớn" của lần hợp tác cuối cùng giữa họ trong lĩnh vực này trong giai đoạn 2004-2008. 

Giới thiệu 

Trung Quốc đã luôn phản đối đa phương hóa hoặc quốc tế hóa vấn đề Biển Đông. Cụ thể hơn, điều này nói lên sự phản đối kiên quyết của họ đối với sự can dự của các cường quốc ngoài khu vực, cụ thể là Mỹ hoặc sự can thiệp của các bên thứ ba như Tòa trọng tài vốn công bố phán quyết của mình vào tháng 7/2016. 

Một ví dụ thường được dẫn ra là Trung Quốc từ chối tham gia tranh tụng tại Tòa trọng tài khi tòa này triệu tập trong 3 năm từ 2013 đến 2016. Trung Quốc thậm chí đã chỉ trích gay gắt phán quyết của Tòa trọng tài, gọi đó là một "trò hề chính trị", coi nó "vô giá trị" và "không có sức ràng buộc", và tồi tệ nhất, "chỉ là một mẩu giấy". Cựu Thứ trưởng Ngoại giao Trung Quốc Lưu Chấn Dân thậm chí quả quyết rằng thành phần của Tòa trọng tài thiếu sót nghiêm trọng (vì không ai trong số 5 thẩm phán là người châu Á) và nghi ngờ hơn nữa cách hành xử chuyên nghiệp của các thẩm phán (bằng cách hỏi ai đã thuê họ). 

Trái ngược hoàn toàn với khi bác bỏ vai trò của các bên thứ ba, Trung Quốc đã nhanh chóng tái khẳng định lựa chọn thay thế ưa thích của mình là cách tiếp cận song phương gồm các bên liên quan trực tiếp. Chính Philippines đã đem lại cho Trung Quốc cơ hội để thể hiện mô hình ưa thích của mình khi Tổng thống Rodrigo Duterte lên nắm quyền vào tháng 6/2016 và chấm dứt chính sách đối đầu của Philippines với Trung Quốc. 

Quan hệ Trung Quốc-Philippines cải thiện dẫn đến một kết quả là việc triệu tập Cơ chế tham vấn song phương (BCM) về Biển Đông. BCM về cơ bản đem lại một nền tảng để các quan chức cấp làm việc của cả Trung Quốc lẫn Philippines ngồi vào bàn đàm phán nhằm chủ yếu giải quyết những khác biệt của họ về Biển Đông, và trong một chừng mực nào đó, cũng để trao đổi quan điểm về các vấn đề mỗi bên quan tâm. Hơn nữa, nó tìm cách thúc đẩy hợp tác trong các lĩnh vực cùng quan tâm. Mặc dù đây không phải là một cơ quan cấp cao, nhưng Trung Quốc đã nhiều lần nhấn mạnh rằng BCM là cách hợp lý, và thêm vào đó là cách duy nhất để giải quyết các tranh chấp của mình với các nước ASEAN tuyên bố chủ quyền. Nước này quyết tâm khiến nó thành công, nếu đánh giá dựa trên 2 cuộc họp đã được tổ chức cho tới nay. 

Những diễn biến của BCM 

Ý tưởng về một BCM được nêu ra trong chuyến thăm cấp nhà nước của Tổng thống Duterte tới Trung Quốc vào tháng 10/2016 vốn được 2 nước ca ngợi là một "chuyến thăm lịch sử" để "truyền nguồn năng lượng mới nhằm đem lại lợi ích hữu hình cho người dân hai nước". Tuyên bố chung được đưa ra sau chuyến thăm nói rõ: 

“Cả 2 bên nhất trí tiếp tục thảo luận các biện pháp xây dựng lòng tin nhằm gia tăng lòng tin lẫn nhau và hành xử kiềm chế khi tiến hành các hoạt động trên Biển Đông mà sẽ làm phức tạp hoặc leo thang xung đột cũng như gây ảnh hưởng đến hòa bình và sự ổn định. Về mặt này, bên cạnh và khi không có thành kiến với các cơ chế khác, một cơ chế tham vấn song phương có thể hữu ích. Cơ chế này sẽ họp thường xuyên về các vấn đề thời sự và vấn đề khác mà mỗi bên quan tâm về Biển Đông. Cả 2 bên cũng nhất trí thăm dò các lĩnh vực hợp tác khác” (đoạn 42 của tuyên bố chung). 

Trên đà chuyến thăm cấp nhà nước của Tổng thống Duterte, hai nước đã nối lại Hội nghị tham vấn cấp ngoại trưởng lần thứ 20 tại Manila vài tháng sau đó vào tháng 1/2017 vốn đã đình trệ kể từ Hội nghị tham vấn cấp ngoại trưởng lần thứ 19 vào năm 2013. Tại cuộc họp vào tháng 1/2017, Philippines và Trung Quốc đã hoàn thành những việc các nhà lãnh đạo hai nước trước đó đã xác nhận và đồng ý thiết lập một BCM về Biển Đông. Mục đích đã nêu rõ của BCM này là thúc đẩy lòng tin lẫn nhau và hợp tác vì hòa bình và sự ổn định trong khu vực. Hai bên cũng đã đạt được đồng thuận sơ bộ về Điều khoản tham chiếu (TOR) của BCM. 

BCM đã tổ chức cuộc họp đầu tiên vào tháng 5/2017, sau đó là một cuộc họp thứ hai vào tháng 2/2018. Tại cuộc họp đầu tiên ở Quý Dương, với đồng chủ tọa là Thứ trưởng Ngoại giao Trung Quốc Lưu Chấn Dân và Đại sứ Philippines tại Trung Quốc Jose Santiago L. Sta. Romana, hai bên đã khởi động TOR của BCM này, đánh giá lại kinh nghiệm của họ về Biển Đông, trao đổi quan điểm về các vấn đề thời sự và vấn đề khác mà mỗi bên quan tâm, thảo luận khả năng hợp tác hàng hải thực tiễn và việc thiết lập các nhóm công tác kỹ thuật liên quan, và đồng ý rằng BCM sẽ bao gồm các quan chức tương cấp thuộc hai Bộ Ngoại giao và các cơ quan hàng hải liên quan, những người sẽ gặp nhau luân phiên ở Trung Quốc và Philippines cứ 6 tháng một lần. 

Tại cuộc họp thứ 2 ở Manila vào tháng 2/2018, do Thứ trưởng Ngoại giao Khổng Huyễn Hựu của Trung Quốc và Thứ trưởng phụ trách vấn đề chính sách của Bộ ngoại giao Philippines Enrique A. Manalo là đồng chủ tọa, cả hai bên đã đưa ra những đánh giá tích cực về BCM. Họ dường như đã đạt được tiến triển vượt ra ngoài cuộc họp đầu tiên với những "thảo luận sâu sắc" về các sáng kiến chung có lợi cho cả 2 bên và thỏa thuận đạt được về việc triệu tập các nhóm công tác kỹ thuật trong những lĩnh vực như ngư nghiệp, dầu khí, nghiên cứu khoa học biển và bảo vệ môi trường biển, và an ninh chính trị. Nó cũng đề cập rằng các nhóm công tác kỹ thuật đã nhận diện hơn nữa một số sáng kiến hợp tác có khả năng thực hiện mặc dù chi tiết của những sáng kiến này chưa được nêu rõ. 

Trong số các lĩnh vực có thể hợp tác đã được nhận diện ở trên, dầu khí thu hút nhiều sự chú ý của công chúng nhất. Hai nước được cho là đã đồng ý thiết lập một ủy ban đặc biệt để tìm ra cách cùng thăm dò dầu khí ở Biển Đông mà không thiên vị tuyên bố chủ quyền của bên nào trong khu vực. Cần nhấn mạnh rằng họ vẫn đang trong những giai đoạn đầu của công tác thăm dò cách hợp tác trong lĩnh vực này. 

Trong một nỗ lực nhìn nhận mọi việc khách quan hơn, Đại sứ Jose Santiago L. Sta. Romana, trong khi mô tả thỏa thuận hợp tác thăm dò dầu khí là một "bước đột phá", đã nhanh chóng dội gáo nước lạnh vào những kỳ vọng bằng cách phát biểu rằng đây "chỉ là bước khởi đầu của một tiến trình". Một cách riêng rẽ, Ngoại trưởng Philippines Alan Peter Cayetano đã công khai bảo đảm rằng mọi thỏa thuận thăm dò năng lượng nào đã lên kế hoạch với Trung Quốc ở Biển Đông sẽ phải tuân thủ Hiến pháp Philippines và luật pháp quốc tế. 

Lập trường của Trung Quốc 

Trung Quốc đã đề cao tầm quan trọng của BCM vì một số lý do. Đầu tiên là BCM đại diện cho 1 trong 2 lộ trình chính theo cách tiếp cận lộ trình kép mà Trung Quốc chủ trương về vấn đề Biển Đông. Theo cách tiếp cận lộ trình kép này, các tranh chấp liên quan đến Biển Đông nên được giải quyết hợp lý thông qua đàm phán và tham vấn giữa các nước liên quan trực tiếp, và rằng Trung Quốc và 10 nước ASEAN nên làm việc cùng nhau để bảo vệ hòa bình và sự ổn định ở Biển Đông. Trung Quốc coi BCM là cách thực tiễn và khả thi nhất để xử lý tranh chấp giữa các bên liên quan trực tiếp, cụ thể là giữa Trung Quốc và Philippines, thông qua đàm phán và tham vấn. 

Lý do thứ hai là BCM cho thấy rằng Trung Quốc và các nước ASEAN tuyên bố chủ quyền có khả năng xử lý hoặc giải quyết những khác biệt của họ về Biển Đông mà không có sự tham gia các cường quốc ngoài khu vực, về cơ bản là nhắc tới Mỹ. Trung Quốc đã tức giận trước các phương tiện hải và không quân Mỹ đang tiến hành các hoạt động tự do hàng hải và hàng không ở Biển Đông, đặc biệt là những phương tiện đã đi vào vùng lãnh hải 12 hải lý tính từ các đảo mà Trung Quốc tuyên bố chủ quyền và/hoặc chiếm đóng ở Biển Đông. Theo lập trường của nước này, sự can thiệp của các cường quốc bên ngoài như Mỹ làm phức tạp và thậm chí phá hoại nền hòa bình và sự ổn định của Biển Đông. 

Lý do thứ ba là BCM củng cố quan điểm rằng các tranh chấp Biển Đông chỉ liên quan đến Trung Quốc và một số nước ASEAN tuyên bố chủ quyền và không đại diện cho toàn bộ quan hệ của nước này với ASEAN. Theo chính cấu trúc của nó, BCM, vốn cho phép Philippines lôi kéo Trung Quốc can dự và ngược lại, giúp giới hạn những khác biệt giữa hai nước này chỉ tới mức độ song phương và cho tới nay đã không ảnh hưởng đến tinh thần chung của quan hệ Trung Quốc-Philippines, và hơn nữa, không nên tác động đến những động lực chung của quan hệ Trung Quốc-ASEAN. Hơn nữa, bản thân Trung Quốc cũng tham gia một số dạng đàm phán song phương hay can dự nào đó với các nước ASEAN tuyên bố chủ quyền khác về những khác biệt và lợi ích lãnh thổ và hàng hải của họ. 

Lý do thứ tư là BCM đánh dấu một sự đoạn tuyệt rõ ràng với chính sách đối đầu trước đây của cựu Tổng thống Philippines Benigno Aquino, điều Trung Quốc đã nhanh chóng để lại đằng sau và đang nỗ lực nhất có thể để bảo đảm rằng sẽ không quay trở lại quỹ đạo chẳng mấy vui vẻ này. Kể từ đó, Trung Quốc đã tăng cường hợp tác với Philippines trong nhiều lĩnh vực từ kinh tế đến văn hóa-xã hội, cho tới hợp tác quốc phòng non trẻ bao gồm tài trợ súng trường tấn công và súng bắn tỉa cũng như đạn dược vốn được dùng trong cuộc chiến chống cuộc nổi dậy của chiến binh Hồi giáo ở Marawi. Trên thực tế, Trung Quốc đã mô tả giai đoạn hiện tại dưới thời Tổng thống Philippines Duterte và Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình là "kỷ nguyên vàng" của quan hệ Philippines-Trung Quốc. Xét đến cách các mối quan hệ đã cải thiện, Trung Quốc sẽ muốn duy trì động lực của BCM nhằm bảo đảm thu được những lợi ích hữu hình, mà vì thế nó trở thành mô hình giải quyết những khác biệt giữa các nước tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông. 

Những thách thức 

Mặc dù BCM đã đạt được một số tiến triển bước đầu, vẫn còn quá sớm để kết luận rằng nó là một thành công. Một mặt, thái độ thận trọng của các quan chức cấp cao Philippines được nêu ở trên về hợp tác trong lĩnh vực năng lượng không phải là không có lý do. 

Lần cộng tác cuối cùng giữa Trung Quốc và Philippines trong lĩnh vực này là trong thời Chính quyền Gloria Arroyo, và nó đã không kết thúc tốt đẹp. Quay trở lại năm 2004, Công ty dầu khí quốc gia Philipines đã ký kết với Tổng công ty dầu khí hải dương Trung Quốc Thỏa thuận tiến hành thăm dò địa chất chung trên biển ở các khu vực nhất định trên Biển Đông. Thỏa thuận song phương này đã trở thành thỏa thuận ba bên khi Tập đoàn dầu khí Việt Nam tham gia vào năm 2005. Tuy nhiên, ba công ty không thể tiếp tục sau giai đoạn thăm dò địa chất đầu tiên vì Chính quyền Gloria Arroyo sa lầy vào cuộc tranh cãi chính trị trong nước. 

Tổng thống Arroyo đã bị cáo buộc "phản quốc" vì đi ngược lại những lợi ích và chủ quyền của Philippines bằng việc đưa vào những phần thăm dò địa chất ở thềm lục địa của Philippines. Bà Arroyo cũng bị cáo buộc nhận tiền lại quả theo hình thức các dự án đầu tư khác của Trung Quốc vào Philippines đổi lấy việc ký kết thỏa thuận năm 2004. Do những vụ gây tranh cãi này, thỏa thuận ba bên không tiếp tục sau năm 2008. 

Do đó, theo khuôn khổ BCM hiện tại đang giám sát việc hợp tác dầu khí, có nhiều chi tiết cần phải được giải quyết như cần làm việc về các dự án cụ thể nào, liên quan đến ai, hợp tác như thế nào và đặt các dự án ở đâu. Ở giai đoạn này, Philippines và Trung Quốc đang trong thời kỳ thăm dò và tham vấn và chắc chắn còn xa mới đến giai đoạn phát triển chung. 
Đối với bất kỳ sự hợp tác dự án cuối cùng nào, cần phải tuân thủ hơn nữa luật pháp Philippines hiện hành quy định rằng các dự án dầu khí phải có 60% thuộc sở hữu của Philippines, và bất kỳ động thái nào nhằm sửa đổi hoặc né tránh yêu cầu này có thể dẫn đến những phản ứng chính trị và sự phản đối nhằm vào Chính quyền Duterte. 

BCM bị giới hạn hơn nữa trong phạm vi của nó. Mặc dù nó cũng đã được quảng bá là một nền tảng để trao đổi quan điểm về các vấn đề thời sự và những vấn đề khác mà Philippines hoặc Trung Quốc quan tâm ngoài vấn đề Biển Đông, nó không toàn diện như được tuyên bố ngay cả về những vấn đề hàng hải liên qua đến hai nước. Ví dụ điển hình là cuộc đấu khẩu kéo dài giữa Philippines và Trung Quốc về Rặng Philippines (trước đây gọi là Benham Rise), nằm ở phía Đông đảo Luzon trong thềm lục địa và vùng đặc quyền kinh tế của Philippines. Mới đây nhất, vào tháng 2/2018, người phát ngôn của Tổng thống Philippines Harry Roque được cho là đã nói rằng Philippines đã phản đối các tên gọi đề xuất của Trung Quốc cho 5 cấu trúc địa hình ở Rặng Philippines. 

Đáp lại, người phát ngôn của Bộ Ngoại giao Trung Quốc Cảnh Sảng đã công khai tuyên bố họ không biết Philippines đưa ra lời phản đối. Theo ông, Tiểu ban đặt tên cấu trúc địa hình dưới mặt biển (SCUFN), một cơ quan quốc tế chuyên biệt mà Trung Quốc là một thành viên, chịu trách nhiệm thiết lập các tiêu chuẩn đặt tên cho những cấu trúc địa lý dưới mặt biển. Dựa trên các nguyên tắc của SCUFN, Cảnh Sảng nói rằng các nước liên quan có thể nộp đề xuất đặt tên cho các cấu trúc địa hình chưa có tên nằm trong 12 hải lý kể từ các nước ven biển. Nói cách khác, Cảnh Sảng đang nói rằng những cái tên Trung Quốc đề xuất cho các thực thể chưa có tên ở Rặng Philippines là phù hợp với thông lệ quốc tế đã có từ trước và theo quy định của SCUFN. 

Bất chấp tính xác đáng của những lập luận mà Trung Quốc và Philippines đưa ra về cách đặt tên cho các cấu trúc địa hình dưới mặt biển chưa có tên ở Rặng Philippines, tình tiết này cho thấy rằng có nhiều hạn chế đối với hiệu quả của BCM trong việc giải quyết những khác biệt về các vấn đề hàng hải. Về chuyện này, dường như Trung Quốc và Philippines đã có thể phối hợp tốt hơn lập trường của họ hoặc ít nhất là đạt được một điều gì đó ở hậu trường thông qua BCM, và tránh đấu khẩu công khai. Một số nhà quan sát còn đi xa hơn khi cho rằng việc Trung Quốc đặt tên các cấu trúc địa hình dưới mặt biển ở Rặng Philippines, bên ngoài bản đồ “đường 9 đoạn”, đã làm dấy lên câu hỏi về ý định của Trung Quốc trong khu vực phía Đông của Philippines. 

Kết luận 

BCM đã đạt được một số tiến triển kể từ hai cuộc họp. Trung Quốc và Philippines đã triệu tập các nhóm công tác kỹ thuật mà rõ ràng đã nhận diện được một số sáng kiến hợp tác khả thi. Cụ thể, một ủy ban đặc biệt đang khảo sát cách 2 nước có thể cùng thăm dò dầu khí trên Biển Đông. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều việc phải làm trước khi họ có thể chuyển sang giai đoạn hoạt động chung tiếp theo, chứ chưa nói đến cùng phát triển.

Lye Liang Fook là chuyên viên nghiên cứu cao cấp tại Viện nghiên cứu Đông Nam Á (ISEAS). Bài viết được đăng trên ISEAS No.14, 2018.

Trần Quang (gt)


Tin mới hơn:
Tin cũ hơn: